第一，當(dāng)前收費公路政策還只是作為一個階段性政策提出并實施的，主要體現(xiàn)在現(xiàn)行法律法規(guī)對收費期限的限制性規(guī)定，同時對收費期滿后的債務(wù)余額也沒有提出合理的解決辦法。此外，根據(jù)公路的全生命周期理論，高速公路建設(shè)形成的資產(chǎn)將會長期造福于社會，當(dāng)前的一次性投資帶來的是長期的社會效益，讓一代人承擔(dān)所有成本，是不公平、不合理的。同時也加大了短期內(nèi)償還銀行貸款的壓力，加大了償債風(fēng)險和財政風(fēng)險。
第二，當(dāng)前和今后一段時間，由于公路建設(shè)的公益性和社會效益突出，因此公路建設(shè)會越來越需要依靠公共財政資金的加大投入。而鑒于目前國家財政形勢，財政性資金對公路建設(shè)、養(yǎng)護和管理的投入還將長期不足。如今年年初，國務(wù)院決定減征小排量車購置稅，采取財稅政策激勵和消費環(huán)境改善相結(jié)合的方式，使得公路建設(shè)資本金不足的矛盾更顯突出。
在我國公路發(fā)展面臨的新形勢下，調(diào)整和完善公路投融資政策，在公共財政框架下建立公路科學(xué)發(fā)展的新機制，重要而緊迫。
收費公路政策引發(fā)的問題
依賴收費公路政策
由于財政性資金投入嚴(yán)重不足，20多年來我國公路建設(shè)逐步走上了以市場化為取向的融資發(fā)展之路，這種對收費公路政策的過度依賴，導(dǎo)致了收費公路規(guī)模過大，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，運輸成本偏高，同時也導(dǎo)致了社會公眾對收費公路政策的誤解和指責(zé)。政府還貸二級路撤站，使社會情緒有所緩解，但同時也提高了對高速公路撤站或降低收費標(biāo)準(zhǔn)的期待。
債務(wù)風(fēng)險不容忽視
目前我國公路建設(shè)債務(wù)余額龐大且持續(xù)膨脹，每年僅支付利息就超千億元。相當(dāng)一部分地區(qū)的公路項目償債壓力不斷加大，債務(wù)風(fēng)險問題日顯突出。如西部某省2007年需支付公路建設(shè)的貸款本息為39億元，其中利息就達15.6億元，但當(dāng)年通行費收入能安排用于還本付息的資金僅為12億元，處于“收不抵息”的狀態(tài)。
地區(qū)效應(yīng)逐次衰減
主要體現(xiàn)在不同地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)的不平衡上：東部地區(qū)的公路債務(wù)總體上屬于能夠正常還本付息的良性債務(wù)。中部地區(qū)的經(jīng)營性公路項目所承擔(dān)的債務(wù)基本上屬于良性債務(wù)，但政府還貸型公路所承擔(dān)的債務(wù)近90%屬于還本付息困難的風(fēng)險性債務(wù)。西部地區(qū)的公路項目多屬于“收不抵息”的高風(fēng)險債務(wù)。
現(xiàn)行法律法規(guī)對收費期限的“一刀切”規(guī)定 ，是導(dǎo)致部分公路融資能力較弱的主要原因。按照《收費公路管理條例》對公路收費期限的規(guī)定，對于東中部經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)而言，能夠基本做到資金的良性循環(huán)。而對西部等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、車流量偏低，又由于西部大部分地區(qū)公路建設(shè)成本偏高，以及收費標(biāo)準(zhǔn)低等原因，致使西部地區(qū)公路項目經(jīng)濟效益普遍偏差。在國家規(guī)定的收費期限內(nèi)，大部分公路項目很難做到“收費還貸”，大大降低了西部地區(qū)公路項目融資能力，使本來就建設(shè)資金嚴(yán)重不足的西部地區(qū)更是“雪上加霜”。
喪失部分融資平臺
燃油稅費改革既給交通運輸行業(yè)籌集資金提供了機遇，也對傳統(tǒng)的投融資體制帶來了挑戰(zhàn)，特別是公路建設(shè)現(xiàn)行的融資平臺失去了依托的基礎(chǔ)。雖然改革方案中明確規(guī)定改革后交通資金的屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變。也就是說，改革替代的養(yǎng)路費等六費資金的功能仍然有效，可以繼續(xù)用于公路等交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌融資運作。但是，受現(xiàn)行法規(guī)的限制，改革后交通資金的融資功能發(fā)揮受到制約，亟需對有關(guān)法規(guī)進行調(diào)整或出臺新的改革配套措施。政府還貸二級路撤站及國家對設(shè)立二級收費公路的嚴(yán)格限制，加上當(dāng)前成品油稅費改革等政策措施的實施，給普通公路的建設(shè)和發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
融資成本居高不下
收費還貸利用的銀行貸款屬于間接融資方式，和直接融資方式相比，成本偏高。如當(dāng)前銀行中長期貸款利率為5.96%，而當(dāng)前3年期地方政府債利率為1.6%，30年期國債利率為4.02%；其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)債如5年期三峽債利率為3.45%，15年期鐵道債利率為5.00%。相比較而言，我國公路建設(shè)增加了20%以上的融資成本，每年多負(fù)擔(dān)了上百億元的利息。在很多項目本身效益不好、“收不抵息”的情況下，只能通過以貸還貸等方式解決，造成“以債滾債，惡性循環(huán)”。
調(diào)整投融資政策的建議
調(diào)整收費公路政策定位
將收費公路政策從階段性政策調(diào)整為一項長期政策，由于高速公路為經(jīng)濟社會發(fā)展和社會公眾提供了高品質(zhì)的公共服務(wù)，將高速公路的收費收入，界定為一種類似消費稅的財政性收入，將高速公路收費行為認(rèn)定為是一種對公共財政資金投入不足的補充行為是科學(xué)合理的，也是十分必要的。
建立兩個公路網(wǎng)絡(luò)體系
建立以普通公路為主體的免費公路網(wǎng)絡(luò)體系，為社會提供均等化的公共服務(wù)。建立以高速公路為主體的收費公路網(wǎng)絡(luò)體系，解決公共財政資金對公路建管養(yǎng)投入不足的問題。經(jīng)營性高速公路經(jīng)營期滿，由政府收回后的收費收入納入財政性收入范疇。
堅持和穩(wěn)定車購稅政策
繼續(xù)堅持車購稅交通專項稅性質(zhì)既是解決未來交通發(fā)展資金供求矛盾日趨緊張的現(xiàn)實需要，也符“誰用路，誰付費”的公平稅賦原則，更是各國在車輛稅費征收方面的普遍做法。因此，繼續(xù)堅持這一制度具有很強的現(xiàn)實意義、堅實的理論依據(jù)、充分的實證經(jīng)驗，應(yīng)該將其作為一項相對穩(wěn)定的交通財稅制度予以保留。同時，在國家財政預(yù)算收支上，應(yīng)該將車購稅實行財政專戶制度，單列預(yù)算，不作為經(jīng)常性財政收入，專項保證交通建設(shè)的資金需求。
建立建管養(yǎng)資金平衡機制
為了實現(xiàn)公路的科學(xué)發(fā)展，將高速公路收費收入納入財政性收入的范疇，在公共財政框架下，建立起通行費收入加財政補貼資金與公路建管養(yǎng)資金的平衡機制，主要包括：一是東中部效益良好的高速公路通行費收入和各條高速公路自身建管養(yǎng)的資金平衡（基本平衡）；二是全國高速公路網(wǎng)通行費收入+車購稅及其他資金的補貼和全國范圍內(nèi)高速公路建設(shè)管理養(yǎng)護資金的平衡（系統(tǒng)平衡）；三是高速公路通行費收入+車購稅補貼+燃油稅補貼+其他財政補貼和高速公路+國省干線+農(nóng)村公路建設(shè)管理養(yǎng)護資金需求的平衡（全面平衡）。
建立公路建設(shè)籌融資機制
充分運用政府信用，在公共財政框架下建立直接融資模式，加大債券融資比重，調(diào)整融資結(jié)構(gòu)，降低融資成本。以車購稅及車購稅投資形成的權(quán)益，中東部地區(qū)高速公路通行費收入還貸結(jié)余，公路建設(shè)相關(guān)營業(yè)稅、所得稅返還為基礎(chǔ)，建立公路建設(shè)債務(wù)平衡基金，化解公路建設(shè)債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險。
建立數(shù)字化統(tǒng)一管理體系
充分利用智能交通技術(shù)，建立數(shù)字化的高速公路收費管理體系，實現(xiàn)高速公路收費管理的科學(xué)化、精細(xì)化、透明化，降低管理成本，提高管理效率。建立高速公路收費國家統(tǒng)一管理體系，實現(xiàn)投資者的收益權(quán)與高速公路經(jīng)營管理權(quán)的分離，解決高速公路投資主體多元化與統(tǒng)一管理的矛盾。在充分保障高速公路為社會提供高品質(zhì)的公共服務(wù)及正常還本付息的基礎(chǔ)上，建立起收費期限和收費標(biāo)準(zhǔn)透明化的動態(tài)調(diào)整機制，調(diào)整收費期限，降低收費標(biāo)準(zhǔn)。
